Una vicenda che, però, svela il teatrino di dissidi tra l’apparato politico e quello tecnico-burocratico, ma anche tra la stessa direzione gestionale del Comune.
Sembrerà strano ma è proprio così, il cimitero di Giovinazzo non ha più campi di inumazione, cioè spazi cui ricavare fosse ove sotterrare le salme per un periodo di dieci anni. Nonostante l’ampliamento operato, appena da qualche anno, con la creazione di due nuove ampie Zone, la VI e la VII, si è completamente a corto di campi per assicurare tale servizio sepolcrale. Insomma si sta riaffacciando lo spettro di non poter dare, a chi lo richiede, sepoltura in terra per le salme di propri congiunti, causa la mancanza di spazi cimiteriali; vicissitudini drammatiche vissute per oltre 20 anni dalla nostra comunità, come documenta l’Ordinanza del Sindacale n.22 del 20 maggio 2011. Tanto lo si è appreso recentissimamente dalla ormai nota contrastata delibera di Giunta n.111 del 14 luglio scorso che ha trattato dell’eventuale diverso utilizzo dei suoli centrali della VII Zona, già frazionati in 47 lotti destinati a gentilizi privati, rimasti, tuttora, inedificati. Infatti, allo scadere (in data 15.03.2012) del Contratto stipulato con la Italstudi s.r.l., cui fu affidata la costruzione del nuovo camposanto mediante la modalità del Project Finaning, il corpo centrale della VII Zona, di pertinenza sempre della Società appaltatrice, è rimasto incompiuto, in assenza di specifiche richieste di concessione di quei lotti da parte dei cittadini. In quel sito, quindi, il progetto originario che prevedeva ulteriori costruzioni di tombe di famiglia, a modulo standard (edicole fino a 12 loculi e 10 ossari; cfr. Bando Pubblico indetto con D.G. n. 117/2007) non ha avuto piena attuazione.
La Delibera di Giunta, di cui ci si occupa, dal titolo “Annullamento d’ufficio in autotutela della Delibera Comunale del 26 agosto 2013, n.180, ad oggetto: «Approvazione progetto del completamento delle Zone VI e VII dell’ampliamento del Cimitero Comunale e autorizzazione alla proroga del Contratto di Servizi Integrati, Rep. N. 1903 del 15.03.2007 stipulato con la società ITALSTUDI s.r.l. di Roma»” non lascia per niente trasparire tutta quanta la diatriba generatasi all’interno del palazzo di città riguardo alla possibilità di recuperare alla disponibilità comunale quel sito inedificato della VII Zona. Invece, sotto l’apparente ordinarietà di una decisione di annullamento, in regime di autotutela, di un precedente provvedimento giuntale, si cela una inquietante controversia, non solo giuridico-legale, tra le autorità municipali che, per quanto è possibile, si tenterà di rendere nota, naturalmente in maniera sintetica e comprensibile per i nostri lettori. Prima, comunque, di inoltrarmi nella ricognizione della sconcertante vicenda preme fornire almeno tre mie intuizioni argomentative che possono essere di ausilio ad una soddisfacente percezione della intricata questione, considerando che quanto viene qui esposto è ciò che è stato possibile ricavare dalla visione del voluminoso carteggio allegato al dispositivo di Giunta in osservazione. E nulla più, non potendo attingere ad altre fonti, magari per cogliere qualche altro indizio su l’intreccio dei rapporti che pur avrà intrattenuto Depalma con la società Italstudi nella trattativa intercorsa e poi fallita per la riconversione progettuale dei manufatti residuali da realizzarsi nella VII Zona allo scopo di portare a completamento il nuovo cimitero.
Ecco i tre punti di preliminare considerazione:
-1. Trattasi di una situazione gestionale che si è originata ed ha avuto a connotarsi compiutamente nel corso dell’attività di governo di Depalma che, per la prima volta, non può chiamare in causa il suo predecessore Natalicchio addebitandogli, com’è suo solito, responsabilità e inadempienze di alcun genere;
-2. Dal contesto deliberativo in esame traspare una non chiara linea di separazione tra attività di indirizzo, spettante all’organo politico che fa capo al Sindaco, e la gestione concreta, di pertinenza della Dirigenza Comunale; anomalia che si evidenza in tutta la sua gravità nella crisi di rapporti tra l’organo di governo e un Settore gestionale dell’Ente. Ed è ancor più preoccupante la frattura di ordine funzionale che ha permeato, nel caso di specie, l’azione dei dirigenti in posizione di contrasto giuridico-procedimentale tra loro e, perfino, di invasione di competenze decisionali in una specie di ruolo di supplenza. Aspetto questo che marca ormai una conflittualità patologica nell’apparato organizzativo-gestionale del Comune che non giova in alcun modo al buon andamento della amministrazione;
-3. A fronte delle svariate enunciazioni tecniche e giuridiche degli organi direzionali, a supporto di detto provvedimento giuntale e, ancora, dell’apporto di una consulenza legale esterna che pur ha orientato la decisione dell’Esecutivo, imposta dal Sindaco nella seduta del 14 luglio scorso, la Deliberazione in contesto (111/2016) non presenta soluzioni chiare e concrete per superare l’emergenza di fosse per l’inumazione.
E veniamo giustappunto ai fatti.
Alla conclusione dei lavori di ampliamento del cimitero da parte della Italstudi s.r.l. e relativo collaudo delle opere infrastrutturali (13.08.2011) e conseguente approvazione degli atti di contabilità, dal quadro economico dell’opera realizzata (D.D. n.374 del 02.07.2012), risultavano trasferiti al Comune manufatti il cui valore, computato ai prezzi di cui all’art. 20 del contratto, ammonterebbe a € 1.554.000,00. Sempre in quella rendicontazione la società appaltatrice registrava a suo favore ancora un credito pari a € 941.425,55 per il mancato introito del corrispettivo dei 47 lotti destinati a gentilizi di famiglia non ceduti in concessione al prezzo previsto di €/cad. di 20.000,00. Tanto le spetterebbe in forza dalla clausola dell’art.4 del contratto d’appalto su menzionato rep. n.1903/2007 che stabilisce che: “qualora alla naturale scadenza l’Appaltatore non abbia incassato le somme corrispondenti alle opere realizzate nell’ambito del presente contratto, all’Appaltatore spettano i proventi che il Comune riceverà dalle concessioni dei manufatti realizzati fino all’esaurimento di essi”. Insomma il completamento della VII Zona non si è reso possibile entro il termine della valenza contrattuale perché non vi sono state più richieste di assegnazioni di lotti per costruirvi gentilizi privati e sui quali la Italstudi ha la pretesa di ricevere il controvalore pari a € 941.425,55. E tanto avrà senza meno indotto la società, essendosi fatta sempre più insistente la domanda di inumazione, di rivedere il progetto originario prevedendo la costruzione diretta di tombe a modulazione ridotta (n.92 edicole composte di 4 loculi e 4 ossari) in modo da riservare un’area a campo di inumazione della metratura di circa 26,70x6,70. Tale variante edilizia sull’area inedificata, elaborata d’intesa con l’Amministrazione, è stata prospettata formalmente al Comune dalla società medesima sin da dicembre del 2011, già prima della scadenza del contratto di appalto. L’elaborato progettuale, peraltro, aveva in previsione la messa a punto anche di servizi pertinenti con l’attività cimiteriale come il sistema di illuminazione interno e di distribuzione di energia elettrica, nonché il servizio idrico e la canalizzazione e smaltimento delle acque meteoriche sull’intero sito. E su questa nuova impostazione progettuale, condivisa a pieno dalla Amministrazione Depalma, si è addivenuti, con apposita Delibera di Giunta n.180 del 26 agosto 2013 (quella che ora è stata annullata), ad approvare il piano tecnico di riprogrammazione dell’area inedificata frazionandola in 6 blocchi edilizi, ciascuno dei quali composto da n.12 edicole costituite singolarmente da 4 loculi e 4 ossari, oltre alla realizzazione dell’ulteriore campo d’inumazione, precedentemente non pianificato. La delibera stessa disponeva, altresì, la proroga del contratto di appalto rep. n.1903 del 15 marzo 2007 per altri cinque anni, termine entro cui si sarebbe dovuto portare a compimento l’intera operazione di edificazione della VII Zona e, quindi, l’assegnazione ai privati di tutte le 72 edicole al prezzo complessivo di € 19.470,00 per ogni singola unità, in modo da far rientrare la società della somma vantata sulla base della clausola art.4 dell’originario contratto. Era questa una soluzione che, al di là degli aspetti speculativi d’interesse della società appaltatrice, avrebbe consentito la definizione infrastrutturale del nuovo cimitero e ancora l’acquisizione per il Comune di un altro discreto campo di inumazione (dalle capacità di circa 40 sepolture). Che cosa sia successo in termini di rapporti tra l’Amministrazione e la Italstudi dopo quel dispositivo, deliberato dalla Giunta nell’agosto 2013, non è dato di conoscerlo. Sono, comunque, comprovate diverse note di sollecito con cui la società Italstudi ha fatto pressione al Comune per la sottoscrizione formale del rinnovo contrattuale dell’appalto e poter mettere mano all’esecuzione delle opere approvate con la delibera giuntale n.180/2013, di cui aveva dato ampia rendicontazione con l’esposizione del piano economico-finanziario dell’intervento. Sta di fatto che, già nel settembre 2014, l’allora Dirigente del 3° Settore, a fronte dell’aumento esponenziale del fabbisogno di campi per sepolture in terra, ha ravvisato di dover riconsiderare il contenuto della D.G. n.180/2013 (cfr. nota n.18288 del 12.09.2014) con un diverso schema di contratto di concessione per l’esecuzione di opere di completamento della VII Zona e relativo piano finanziario di copertura dell’investimento di cui si sarebbe dovuto far carico la stessa Italstudi affidataria della gestione del servizio integrato per un ulteriore periodo di cinque anni. Non sono, purtroppo, comprensibili nel dettaglio le ragioni e i termini di tale nuova operazione ma, è di tutta evidenza, che tale ulteriore prospettazione del Comune non ha trovato concorde la Italstudi se, già a novembre del 2014, nel richiamare con una dettagliata nota l’iter procedimentale che aveva caratterizzato la costruzione del nuovo impianto cimiteriale, ha provveduto ad emettere a debito del Comune la fattura n.104/2014 per l’importo vantato di € 941.424,55, comprensivo di IVA. Con la stessa missiva ha manifestato, pure, la volontà di raggiungere un compromesso, nel senso che si è dichiarata disponibile a cedere al Comune la già concordata variante edilizia della VII Zona, predisposta dall’ing. Carmelo Bavaro, dietro versamento delle spese fino allora incontrate pari a € 840.000,00, ed ha garantito che, in caso di accoglimento della proposta transattiva, avrebbe emesso una nota di credito a favore del Comune, pari alla differenza con quanto fatturato, per € 101.424,55.
E’ probabile che, a questo stadio della trattativa, le parti non hanno trovato punto di incontro soddisfacente per cui ogni proposito di attivare il completamento della VII Zona del nuovo cimitero è rimasto congelato, nonostante la valenza della Delibera di Giunta n.180/2013. Per contro al fine di fronteggiare le richieste sempre più numerose di sepoltura in fosse sono stati resi funzionanti, dopo i necessari lavori di rifacimento e di recupero, i campi di inumazione nell’ambito del cimitero storico, una volta esauriti i due vasti spazi sepolcrali ricavati nell’area della VI nuova Zona. E così che si giunge al nocciolo del problema attuale. Il Dirigente del 1° Settore Patrimonio, cui compete la gestione dei servizi cimiteriali, nell’aprile scorso ha elaborato una proposta di Delibera da sottoporre alla decisione della Giunta allo scopo di produrre la “Revoca della delibera di Giunta Comunale del 26 agosto 2013, n.180, avente ad oggetto « esecuzione del progetto del completamento delle Zone VI e VII dell’ampliamento de cimitero comunale e autorizzazione alla proroga del contratto di servizi integrati, rep. n.1903 del 15.03.2007 stipulato con la Italstudi s.r.l. di Roma». Proposta che, passata al vaglio del 2° Settore Finanziario per la regolarità contabile, pare abbia ricevuto il prescritto visto del Dirigente, già agli inizi di maggio scorso, per cui è transitata alla Segreteria del Comune per essere sottoposta all’approvazione della Giunta. E’ in questa fase che si è fatto aspro il contrasto di valutazioni tecnico-amministrative, innescatosi già precedentemente, ma che si è fortemente acuito in conseguenza della intervenuta rivisitazione del testo della proposta di revoca formulata dal Dirigente del 1° Settore, eseguita ad insaputa di quest’ultimo. Le divergenze sul nuovo testo della proposta della Delibera che viene impostata non più come decisione di REVOCA della delibera giuntale n.180/2013 ma di ANNULLAMENTO in autotutela, investono una buona parte del corpo deliberativo. Ne consegue che su questa diversa formulazione del deliberato viene richiesto il parere di regolarità tecnica dell’atto modificato al Dirigente del 1° Settore, fautore del provvedimento di revoca; parere che, comunque, ha denegato con una sua lunga e dettagliata presa di posizione, datata 6 luglio ed allegata alla delibera 111/2016. A comprovare la formula deliberativa con all’oggetto la Revoca della delibera 180/2013, come scritturata dall’Ufficio Segreteria per la decisione finale approvata dalla Giunta, il 14 luglio, poi sono state accluse all’atto medesimo le seguenti carte: - le valutazioni espresse precedentemente dal Dirigente del 2° Settore, in data 3 marzo 2015, circa la asserita non corretta procedura con cui si ebbe a confezionare la delibera giuntale n.180/2013; - la consulenza legale dell’Avv. Saverio Profeta circa il ricorso nel caso di specie all’istituto giuridico dell’Annullamento piuttosto che a quello della Revoca; - ed infine i diversi pareri dei vari Segretari del Comune che si sono avvicendati in quest’ultimo scorcio temporale. Insomma, non c’è stato alcuno che non sia stato chiamato ad esprimere un proprio avviso tecnico e/o giuridico su questa decisione tesa ad archiviare ogni rapporto con la Italstudi s.r.l. annientando qualsiasi possibilità che potesse consentire l’operazione di completamento della VII Zona cimiteriale. Da qui la propensione alla decisione di annullare la delibera giuntale 180/2013 con il convincimento di ritenere ormai concluso e non più prorogabili gli effetti dell’originario contratto di appalto n. prot. 1903 del 15.03.2007 con la Italstudi s.r.l., nonostante il credito da quest’ultima vantato di € 941.424,55 e richiesto con regolare fattura n. 104/2014.
Non mi pare sia qui il caso di stare a discernere cosa sia l’istituto della revoca degli atti amministrativi e la diversa configurazione giuridica, anche sul piano degli effetti, con l’annullamento in autotutela di provvedimenti della Pubblica Amministrazione che tanto ha accapigliato i soggetti che vi hanno concorso, volenti o nolenti, a dare corpo al convincimento decisionale espresso dalla Giunta n.111/2016. Né è dignitoso analizzare nei particolari l’intrigo delle contrarietà degli attori della politica del governo locale alle decisioni di chi ha il compito della conduzione gestionale, specie in un contesto di apparente conflittualità dell’attività direttiva cui la delibera giuntale n.111/2016 è maturata. E, non vale la pena, neppure, avanzare ipotesi su quali reazioni potranno essere messe in campo dalla Italstudi, pur di vedere sodisfatta la sua pretesa a riscuotere la somma di € 941.424,55, in conseguenza dell’annullamento della decisione di prorogare l’originario contratto di appalto n.1903/2007, almeno per quanto si ricava dall’ultima sua nota n.0637/2017 in data 08.07.2016.
E’ però oltremodo importante poter comprendere se, per come si è sviluppato e articolato questo confuso procedimento, che ho tentato di notiziare pur con tanta approssimazione, si è in presenza di un caso di quelli che possano definirsi di “cattiva politica”.
L’interrogativo non è da poco perché la contorta Delibera di Giunta del 14 luglio scorso, pretesa da Depalma con il soccorso di soli tre Assessori, non dà indicazione di come reperire ambiti cimiteriali per ricavare fosse di inumazione. Lo stesso Dirigente, arch. Turturro, investito dal p.4 del deliberato, in ragione del suo ruolo funzionale, di individuare all’interno del cimitero aree da destinare immediatamente alle inumazioni, ha dichiarato all’ultimo punto del suo foglio, datato 6 giugno 2016 prot. n.12668, che non v’è alcuna concreta possibilità di reperire spazi da allestire con fosse per le sepolture in terra. Questo suo riscontro è uno dei motivi per quali ha mancato di esprimere il richiesto suo parere di regolarità tecnica alla Delibera.
E, dunque, questa grave emergenza di sepolture come si risolve?
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